Uczyć się z historii — doświadczenia totalitaryzmów XX wieku

Celem artykułu jest zwięzłe przedstawienie uprawnień instytucji zajmujących się kwestią łamania praw człowieka w Unii Europejskiej i ich relacje z instytucjami na poziomie Polski. Na tym szczeblu tak naprawdę należy odnieść się do działań podejmowanych przez: Agencję Praw Podstawowych, Europejski Trybunał Sprawiedliwości oraz Ombudsmana, czyli Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Natomiast kluczowym dokumentem dla omawianego porządku jest Karta Praw Podstawowych, od której w dużej mierze usystematyzował się zakres działań m.in. Agencji Praw Podstawowych. Oczywiście w ramach funkcjonowania poszczególnych instytucji unijnych, działają skorelowane z nimi jednostki, zespoły i organizacje pozarządowe o charakterze krajowym. Również one zostaną wskazane w dalszej części artykułu.

Karta Praw Podstawowych(1) to dokument, który powstał w efekcie posiedzenia Rady Europejskiej w Kolonii w 1999 roku. W dniu 16 października 1999 roku, podczas szczytu w Tampere powołany został Konwent(2), któremu powierzono zadanie opracowania Karty Praw Podstawowych(3). Realizacja zadania miała zostać sfinalizowania do grudnia 2000 roku. Podczas kolejnego posiedzenia Rady Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, które odbyło się w Nicei, ogłoszono gotową już Kartę Praw Podstawowych (nie miała ona wówczas charakteru dokumentu prawnie wiążącego). Specyfika tego dokumentu polega na tym, że tak naprawdę nie stworzył on kategorii praw podstawowych. Prawa te zawarte były już w innych dokumentach, ale były rozproszone. Częściowo znaleźć je można m.in. w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności(4) i w Europejskiej Karcie Socjalnej. I Karta Praw Podstawowych (KPP) czerpie w znacznej mierze właśnie z tych dokumentów(5). Dopiero w dniu 13 grudnia 2007 roku, kiedy ogłoszono traktat lizboński (wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku), KPP uzyskała moc prawnie wiążącą. To znacząco zmieniło pozycję prawną dokumentu, przesuwając go z prawa wtórnego Unii Europejskiej do prawa pierwotnego(6). Jak stanowi preambuła Karty, dokument ten powstał, ponieważ „w obliczu zmian w społeczeństwie, postępu społecznego oraz rozwoju naukowego i technologicznego, niezbędne jest wzmocnienie ochrony praw podstawowych poprzez wyszczególnienie tych praw w Karcie i przez to uczynienie ich bardziej widocznymi”. KPP składa się z 54 artykułów oraz 6 rozdziałów tematycznych (Godność, Wolność, Równość, Solidarność, Obywatelstwo i Sprawiedliwość). Rozdział numer 7 zawiera natomiast postanowienia ogólne (artykuły 51-54). Zakres obowiązywania KPP rozciąga się na organy i instytucje UE oraz na państwa członkowskie UE w zakresie wdrażania przez nie prawa unijnego(7). Pewną ciekawostką dotyczącą KPP jest to, iż dwa kraje – Wielka Brytania oraz Polska – wyłamały się z całościowego podpisania tego dokumentu. Polska przyłączyła się do protokołu, który wypracowała sobie Wielka Brytania (tzw. Protokołu polsko-brytyjskiego zwanego również – według oficjalnej nomenklatury – Protokołem nr 30) i zastrzegła ograniczenia w zakresie stosowania KPP. Powodowane to było dwiema zasadniczymi kwestiami. Po pierwsze rząd polski obawiał się, że pełna akceptacja KPP wymusi rozszerzenie definicji małżeństwa również na osoby tej samej płci, po drugie podniesiono argument, że może to otworzyć drogę do dochodzenia przez obywateli niemieckich roszczeń na ziemiach zachodnich(8), w praktyce natomiast polskie prawo krajowe ma pierwszeństwo przed regulacjami KPP(9). Ponieważ podnoszone były obawy o to, czy zatwierdzenie protokołu polsko-brytyjskiego nie ograniczyłoby kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE(10), Trybunał postanowił odnieść się do zarzucanej kwestii i orzekł, iż protokół ten nie podważa zastosowania KPP wobec Wielkiej Brytanii i Polski, co znajduje potwierdzenie w motywach tego protokołu(11). Aby zapewnić pełną implementację KPP Komisja Europejska wprowadziła w dniu 19 października 2010 roku Strategię skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską(12), funkcjonującą pod nazwą KOM (2010) 573. Zgodnie z treścią Karty, nie jest ona nośnikiem abstrakcyjnych wartości, ale praktycznym narzędziem, które umożliwia wszystkim osobom korzystanie z zapisanych w niej praw w sytuacjach objętych prawem Unii. Z tego powodu Komisja będzie koncentrować swoje działania na skutecznym wprowadzaniu Karty w życie(13). Porównując relacje między systemem unijnym a krajowymi systemami ochrony praw człowieka, należy jednoznacznie stwierdzić, że odpowiedzialność za wdrażanie prawa unijnego, w tym także praw podstawowych gwarantowanych przez UE, leży w gestii państw członkowskich, a prawa podstawowe zawarte w KPP wywodzą się z tradycji konstytucyjnych tychże państw(14). Na marginesie dodać należy, że ograniczenia w korzystaniu z wolności i praw zawartych w KPP są analogiczne to rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP(15).

Status KPP w Polsce wymaga krótkiego komentarza, zwłaszcza w zakresie relacji KPP a Konstytucji RP. Zakres i poziom ochrony praw człowieka w tych dwóch dokumentach są zbliżone(16). Wynika to częściowo stąd, iż, jak zaznacza Adam Bodnar, bazują one na tych samych podstawach, ale niekiedy różni je punkt odniesienia(17). Natomiast nie wszystkie prawa zawarte w KPP można znaleźć w przepisach Konstytucji(18). Nie oznacza to jednak, że polskie prawo nie normuje tychże kwestii, albowiem są one ujęte w przepisach prawa międzynarodowego, które również wiąże Polskę, a często wyinterpretowywuje je także Trybunał Konstytucyjny(19), jakkolwiek TK rzadko powołuje się w swoich orzeczeniach na postanowienia KPP(20).

Omawiając Kartę Praw Podstawowych wspomniałam o kilku orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W literaturze można spotkać również określenie: Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS), które jest pozostałością po przepisach z okresu funkcjonowania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali(21). Wskutek przeobrażeń EWWiS, wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego, Europejski Trybunał Sprawiedliwości przekształcono w Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Trybunał ten jest głównym organem sądowym UE. Jego siedziba znajduje się w Luksemburgu, a struktura obejmuje po jednym sędzi z każdego kraju UE i 11 rzeczników generalnych(22). Trybunał powstał w 1952 roku na mocy traktatu Paryskiego. Odgrywa on istotną rolę w procesie interpretacji KPP i czuwa nad przestrzeganiem prawa unijnego(23). Rozpatruje m.in. skargi o unieważnienie aktu prawnego UE, roszczenia o odszkodowanie  w związku z działaniem lub bezczynnością instytucji lub urzędników wspólnotowych, wydaje orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz rozpatruje odwołania od wyroków Sądu I Instancji(24).

Na płaszczyźnie relacji Trybunał – Polska, istotne znaczenie ma kompetencja do wydawania orzeczeń prejudycjalnych, albowiem ich wydawanie łączy się z zasadą bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego w prawie krajowym(25). Pytania prejudycjalne dotyczyć mogą zasadniczo dwóch kwestii: wyjaśnienia jak należy interpretować przepisy prawa UE lub rozstrzygnięcia ważności aktu prawnego(26). Orzeczenia te funkcjonują powszechnie pod nazwą orzeczeń wstępnych(27). Kwestia zakresu związania prawnego z wydanym orzeczeniem wstępnym jest dyskusyjna. O ile w przypadku odpowiedzi na pytanie dotyczące ważności aktów uznaje się, że orzeczenie wstępne ma moc prawnie wiążącą, to już w przypadku innych spraw kwestia nie jest tak oczywista. Jak zaznacza Maciej Koszowski, w sposób naturalny implikuje to pytanie o to, czy wzmiankowane związanie „ma dotyczyć tylko sędziów (innych organów stosujących prawo) tego Państwa Członkowskiego, którego sąd wystąpił z prośbą o wydanie orzeczenia wstępnego, czy też także sędziów (innych organów stosujących prawo) z pozostałych państw przynależnych do Unii Europejskiej”(28). Na ten moment trudno udzielić odpowiedzi na powyższe pytanie, bowiem nie ma w doktrynie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii(29).

Kolejnym ogniwem w systemie ochrony praw człowieka w UE stanowi Agencja Praw Podstawowych(30) z siedzibą w Wiedniu. Powołana została do życia rozporządzeniem Rady (WE) nr 168/2005  z dnia 15 lutego 2007 roku(31) i zastąpiła Europejskie Centrum Monitoringu i Rasizmu i Ksenofobii(32). Agencja ta należy do grupy agencji nieregulacyjnych, to znaczy, że nie jest aktywnie włączona w stanowienie prawa wspólnotowego, a „jedynie” spełnia funkcje wspierająco-informacyjno-monitorujące(33); co oznacza, że nie wydaje aktów wiążących, które podlegają zaskarżeniu do sądu(34). Cel działalności FRA określa artykuł 2 rozporządzenia. Wynika z niego, iż FRA ma za zadanie dostarczać fachową pomoc i wiedzę odpowiednim instytucjom w procesie wykonywania prawa wspólnotowego. Natomiast konkretne zadania wynikają z artykułu 4 rozporządzenia i wymienić tu należy m.in.:

– publikowanie corocznych sprawozdań;

– opracowywanie metodologii i standardów poprawy porównywalności i rzetelności danych;

– gromadzenie, rejestrację, analizowanie i rozpowszechnianie informacji oraz danych;

– prowadzenie badań naukowych.

FRA tworzy również sieć współpracy i wymiany informacji, w tym tzw. platformę praw podstawowych, w skład której wchodzą organizacje pozarządowe działające w dziedzinie praw człowieka(35). Obecne działania obejmują m.in. dostęp do wymiaru sprawiedliwości, prawa dziecka, integrację Romów, imigrację oraz integrację migrantów, a także współpracę wymiarów sprawiedliwości(36).

W celu realizacji zadań, FRA współpracuje zarówno z instytucjami i organami krajowymi, jak i europejskimi, a wykonywane są one w ramach 5-letnich planów (obecnie realizowany jest program na lata 2013-2017)(37). Sztandarowe zadania FRA obejmują natomiast walkę z rasizmem i ksenofobią (nie są one zatem określane ramami czasowymi, należą bowiem do działań stałych Agencji)(38). Zgodnie z artykułem 8 rozporządzenia, w celu zapewnienia ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, każde państwo członkowskie wyznaczyło urzędnika rządowego na stanowisko krajowego urzędnika łącznikowego. Jest on główną osobą odpowiedzialną za kontakt z FRA w danym państwie. Krajowy łącznik wśród swoich kompetencji posiada m.in. prawo przestawiania dyrektorowi FRA opinii dotyczącej projektu rocznego programu prac Agencji, zanim ten zostanie przedłożony zarządowi FRA; jest on również informowany o wszystkich dokumentach dotyczących zadań realizowanych przez FRA(39). Sama Agencja współpracuje także z krajowymi instytucjami zajmującymi się problematyką praw człowieka, OBWE, ONZ, a także z innymi organizacjami ponadnarodowymi(40). FRA posiada także instrument w postaci sieci FRANET, która bazuje na krajowych punktach kontaktowych i w Polsce prowadzona jest przez Helsińską Fundację Praw Człowieka(41). Na etapie krajowym to właśnie FRANET dostarcza Agencji informacji dotyczących naruszeń praw podstawowych(42). W ramach FRA działa także komitet naukowy złożony z niezależnych ekspertów(43).

Osobnej analizie należy poddać dwie jednostki funkcjonujące w Polsce odpowiednio od 2004 i od 2011 roku. Pierwszą z nich jest Zespół Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii, drugą – Zespół ds. Ochrony Praw Człowieka – utworzony w Departamencie Kontroli, Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w związku z poszerzeniem zakresu działań  Zespołu Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii. Pełni on również funkcję Narodowego Punktu Kontaktowego ds. Przeciwdziałania Przestępstwom Nienawiści przy Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE(44). Zajmuje się głównie monitoringiem przestępstw z nienawiści, działaniami edukacyjnymi oraz na rzecz zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony praw człowieka, a także współpracuje z instytucjami krajowymi i międzynarodowymi dedykowanymi ochronie praw człowieka(45).

Ostatnim elementem ochrony praw człowieka w ramach UE jest Ombudsman. Wybiera go Parlament Europejski na okres 5 lat, i tutaj zasadniczo kończy się powiązanie Ombudsmana z Parlamentem (podkreślić trzeba jedynie, że Ombudsman składa Parlamentowi Europejskiemu roczne sprawozdania ze swojej działalności). Poza tym jest on całkowicie niezależny w swoich kompetencjach. To oznacza, że nie przyjmuje zadań ani od rządów państw członkowskich, ani od organizacji czy instytucji Rozpatruje on skargi na niewłaściwe administrowanie w instytucjach, organach  i jednostkach organizacyjnych UE(46). Nie zajmuje się on również sprawami dotyczącymi TSUE. Warto zaznaczyć także, iż nie rozpatruje on skarg na krajowe, lokalne lub regionalne organy czy instytucje (zatem nie rozpatruje skarg np. na działania polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich)(47). Rozpatruje natomiast sprawy dotyczące nieuczciwego postępowania, dyskryminacji, nadużywania uprawnień, nieuzasadnionej zwłoki i nieprawidłowej procedury po stronie jednostek organizacyjnych UE(48). Termin na wniesienie skargi do Ombudsmana wynosi dwa lata od momentu, gdy skarżący dowiedział się o zaistnieniu trudności, a sama skarga nie może być anonimowa i powinna dokładnie określać instytucję, której dotyczy(49). Skargę można złożyć w języku urzędowym UE, na formularzu dostępnym on-line. Ważne jest również to, iż przed wysłaniem skargi należy podjąć próbę rozwiązania problemu z instytucją, której sprawa dotyczy(50).

Analizując działanie Ombudsmana jako Rzecznika Praw Obywatelskich, należy przyjrzeć się pozycji ustrojowej krajowego (polskiego) RPO. Zgodnie Konstytucją RP(51), Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Zakres jego działania obejmuje zatem inną materię niż tylko zła/dobra administracja. Nasuwa się pytanie o to czy, a jeżeli tak, to jak zazębia się działanie Ombudsmana z polskim RPO. W celu odpowiedzi na to pytanie należy odnieść się do powstałej w 1996 roku Europejskiej Sieci Rzeczników Praw Obywatelskich, która obejmuje Ombudsmana, Komisję Petycji Parlamentu Europejskiego oraz rzeczników krajowych i regionalnych, a także analogiczne organy państw członkowskich UE, państw kandydujących i niektórych innych państw Europy(52). Członkowie sieci współpracują ze sobą w zakresie wymiany informacji nt. prawa unijnego oraz dobrych praktyk (m.in. poprzez korzystanie ze specjalnego serwisu Extranet, gdzie znajduje się również serwis informacyjny Ombudsmana: Ombudsman Daily News, w którym każdego dnia roboczego publikowane są artykuły i inne praktyczne informacje)(53). Realizowane jest to w ramach odbywających się co dwa lata seminariów, w trakcie spotkań lub w ramach prowadzonego biuletynu(54). W strukturach sieci funkcjonują również krajowi urzędnicy łącznikowi, którzy stanowią źródło pierwszego kontaktu, a spotykają się raz na dwa lata (zawsze jest to siedziba Ombudsmana, czyli Strasburg).

System ochrony praw człowieka w ramach UE nie jest szczególnie złożony. Instytucji i jednostek, które odpowiadają za przestrzeganie praw człowieka w strukturach wspólnotowych nie ma zbyt wiele. Ich powiązanie z krajowymi strukturami natury prawno-organizacyjnej pozwala jednak w sposób skuteczny i efektywny realizować jego bazowe założenia. Oczywiście nie jest to struktura, przez którą nie przenikają żadne błędy lub nieprawidłowości, ale – używając obrazowego sformułowania – sito, przez które przesiewane są ewentualne uchybienia, wydaje się być na tyle gęste, aby zapewnić w miarę skuteczną realizację założeń dla funkcjonowania poszczególnych podmiotów. Ponieważ jednak życie jest reżyserem, który nieustannie zaskakuje, pojawiają się oczywiście przestrzenie, w których rozwiązania prawne są ułomne i konieczne jest podjęcie nowych działań (tam, gdzie udoskonalenie tych już funkcjonujących nie wystarcza). Tak dzieje się chociażby obecnie w dobie kryzysu migracyjnego, gdy państwa członkowskie UE muszą zmierzyć się z niewydolnymi regulacjami prawnymi. To nastręcza kolejnych pytań o to jak kształtują się prawa i obowiązki obywatela UE, a jak wygląda sytuacja uchodźcy w UE.

dr Małgorzata Babula – jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Stosunków Międzynarodowych w WSPiA – Rzeszowskiej Szkole Wyższej.

Przypisy: